Comment expliquer le recours extensif au bilatéralisme dans les relations intergouvernementales (RIG) au sein des États multinationaux ? En étudiant le fédéralisme multinational sous l’angle des jeux d’acteurs, cet article contribue à sa compréhension comme système d’action et enrichit l’étude des RIG par la mise en évidence de nouveaux facteurs structurants. Il montre que l’hétérogénéité caractérisant l’ensemble des entités fédérées favorise le développement de relations individualisées avec l’État fédéral. La démonstration repose sur une comparaison de l’adaptation des RIG espagnoles et allemandes à l’intégration européenne. Les négociations au Conseil de l’Union européenne exigent une position nationale claire et unique, indépendamment du nombre d’acteurs dont les compétences sont concernées dans l’ordre interne. Cette exigence oriente les acteurs nationaux vers un mécanisme multilatéral de participation des entités fédérées à la politique européenne. Alors que le recours au multilatéralisme n’a pas même été questionné en Allemagne, l’Espagne peine à l’intégrer à son système basé sur le bilatéralisme. Le recours au mode d’organisation territorial, notamment au fédéralisme asymétrique et dual, et au multinationalisme permet d’expliquer ces difficultés.